章軻 陳益刊 劉展超
  中國生態環境保護領域的改革路線圖正逐漸清晰,但在環保部“從山頂管到海洋”的目標下,部門協調問題引發關註。
  《第一財經日報》記者昨日獨家獲悉,剛成立的環保部全面深化改革領導小組,已明確了生態環境保護領域改革的指導思想、目標模式、路線圖和時間表。
  按照環保部的改革思路,最終將建立起“從再生產全過程著手,形成從山頂到海洋、從天上到地下的所有污染物嚴格監管制度和一體化污染防治管理模式”。
  這就涉及到“環保大部制”改革,以及近日各界熱議的國土部、林業局、海洋局、水利部、農業部等部門相關職能併入環保部的問題。
  甚至有外媒報道稱,國土部可能被撤銷,其部分職能將併入環保部。國土部相關人士就此對《第一財經日報》表示,這純屬空穴來風;還有接近農業部的人士告訴本報,農業部相關職能是否併入環保部還不好說,估計要談判,可能要全面深化改革領導小組出面。
  推進“環保大部制”
  環保部全面深化改革領導小組組長、環保部部長周生賢日前在該小組第一次會議上表示,“10項生態環境保護領域改革”,將“分清輕重緩急,設定路線圖和時間表,分層次、有秩序、積極穩妥地推進”。
  按照環保改革路線圖,眼下,在生態環境保護管理體制改革的大框架下,環保部正在對兩大問題進行重點研究:一是建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度;二是獨立進行環境監管和行政執法。
  根據最新的管理思路,“污染物由污染源產生,通過環境介質傳播和消納,必須將三者統籌考慮”。
  在將來的統籌管理框架下,環保部門不僅要對工業點源、農業面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物進行監管,還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質,加強統一監管。
  為此,環保改革路線圖明確“實行獨立而統一的環境監管”,有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量,有效進行環境監管和行政執法。
  但目前,我國的環保職能各自為政:污染防治職能分散在海洋、漁政、公安、交通等部門;資源保護職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門;綜合調控管理職能分散在發改委、財政、國土等部門。
  “由於職能交叉,造成執法主體和監測力量分散,環保領域多頭執法問題突出。”周生賢說。
  2月10日,環保部官網刊發周生賢有關改革生態環境保護管理體制的講話。記者註意到,在這篇講話中,周生賢談到了與目前環保部管理領域“毫不相干”的森林、濕地、海洋等重要生態系統的保護和修複問題,甚至用兩大段的篇幅談及“健全國有林區經營管理體制,推進集體林權制度改革”的問題。
  儘管周生賢在任環保部部長之前,在國家林業局任職多年並擔任局長,但多年來,環保部幾乎從來不與林業沾邊。無獨有偶,周生賢在去年11月也曾公開談及國家海洋局職責範圍內的海洋生態系統保護問題,談及國家林業局職責範圍內的林業生態系統保護和林權改革問題。
  “周部長的用意尚不清楚,但有可能是往‘環保大部制’的角度考慮。”連日來,記者接觸的多名專家學者都有此猜測。
  相關部委人士昨日也對記者表示,周生賢此番講話,應該是有深刻用意的。這或許意味著,有關“環保大部制”的改革方案已基本定型,並得到了高層的認同。
  在十八屆三中全會上,中共中央總書記習近平就《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時曾指出,“山水林田湖是一個生命共同體……用途管制和生態修複必須遵循自然規律,如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田,很容易顧此失彼,最終造成生態的系統性破壞。”
  習近平指出:“由一個部門負責領土範圍內所有國土空間用途管制職責,對山水林田湖進行統一保護、統一修複是十分必要的。”
  尚需全盤協調
  當前中國已進入環境高風險期,儘管形成了統籌管理共識,但卻仍面臨著眾多部門職能交叉、權責不清的現狀,部門協調問題仍舊突出。
  “一條河幾個部門,水利部管水,我們管岸。他們上不了岸,我們下不了水。就像那首歌,‘妹妹坐船頭,哥哥在岸上走’。大家都在搶權,但一齣事兒就先找環保。”環保部副部長潘岳此前表示,“我國要在環保上有所突破,上至國家戰略,下到現行體制,都必須進行調整。”
  記者瞭解到,對於“環保大部制”,在學界贊成者居多。上海交通大學環境資源法研究所所長王曦就撰文表示,現行《環保法》第7條規定,國務院環境保護行政主管部門,對全國環境保護工作實施統一監督管理,它將環保部門定位為“對環境保護工作實施統一監督管理”的部門,即通常所說的“統管”部門。然而,在環境管理實踐中,環保部門並未有效地行使統一監管職能,“統管”之權形同虛設。相反,“分管部門職能越位和缺位現象比比皆是”。
  在此背景下,各界對於國土部、林業局、水利部、海洋局、農業部等相關部門中與環境保護相關的職能,有可能併入環保部,實質推動“環保大部制”的消息給予了巨大關註。
  日前有外媒報道稱,中國政府正考慮對各部委進行全面重組,可能撤銷國土資源部,將其部分職能併入環保部。
  對於這一消息,國土部相關人士對記者表示,這種新聞空穴來風,稍微有些判斷力的人,都可以看出是不真實的消息。還有環保部官員對媒體表示,並未聽說其他部門拆分併入環保部的說法。
  事實上,去年11月20日的國務院常務會議曾決定,將分散在多個部門的不動產登記職責整合由國土部承擔,後者將負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責,基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。這個凸顯部門必要性的決定發佈至今不過3個月。
  與此同時,有接近農業部的人士告訴本報記者,農業部中的環境保護相關職能是否併入環保部還不好說,“估計肯定有談判,要交鋒。如果職能划過去,可能要全面深化改革領導小組出面。”
  目前農業部承擔農業資源的環境保護工作,主要是管理農業面源污染防治工作、農產品產地重金屬污染防治工作等。目前這些職能由農業部科教司資源環境處負責。
  其實早在1998年,農業部就將農村環境保護職能劃給當時的環保總局,而此次會否將其他職能劃歸環保部尚不得而知。
  上述人士表示,之所以不同部門之間的職能劃並難,是因為這涉及到部門利益。“廟大廟小涉及到部門權力的大小,但最關鍵的是政府該乾什麼,不該乾什麼。”
  (記者邵海鵬對本文亦有貢獻)
(原標題:博弈環保大部制改革)
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